Fra elendighet til effektiv organisering av vann- og avløpstjenestene

«Dagens organisering av norsk vannbransje har ført oss inn i elendighet». Dette utsagnet ble jeg sitert på i fagpressen etter Norsk Vanns årskonferanse i 2020. Dermed var det kanskje ikke så merkelig at jeg av styret i Norsk Vann ble bedt om å lede ei arbeidsgruppe for å analysere situasjonen og gi innspill på en mer effektiv organisering av vannbransjen i Norge.

Den bredt sammensatte arbeidsgruppa har jobbet i to og et halvt år og vil presentere rapporten under Norsk Vanns årskonferanse i Bergen i september. Dagens situasjon og morgendagens utfordringer er satt under lupen, og målet er å få til en effektiv organisering av tjenestene. Her har arbeidsgruppa studert en rekke rapporter og gjennomført samtaler med ulike aktører. Gruppa har også bestilt en ekstern konsulentrapport om potensialet for en effektivisert bransje. 

Fragmentert og mangfoldig VA-bransje

Dagens regelverk er sammensatt. Bransjen vår er i dag for fragmentert. Vi ser tegn til sterkere koordinering fra myndighetene, selv om det fortsatt er tydelige skiller mellom vann- og avløp, miljø og landbruk og de mange departementene som har delansvar og interesse for vårt område. Vannbransjen har få store interkommunale selskaper, og ingen av disse er å finne nord for Trondheim. Videre er det et mangfold av VA-normer, abonnementsvilkår og gebyrregulativer, og gebyrene reflekterer sjelden de reelle kostnadene lokalt.

Videre skal vi forholde oss til ulike kompetanseorganisasjoner, leverandører og kunder. Det er vanskelig å finne enhetlig koordinering.

Den offentlige silotenkningen står sterkt i denne sektoren. Med en så fragmentert virkelighet er det også svært vanskelig å foreta sammenligninger. Det finnes faktisk ikke to kommuner her i landet som har et likt gebyr-regulativ. De ulike myndighetene og rapporteringsorganisasjonene reflekterer ikke det gjeldende regelverket.

Mulighetsstudie for å sikre vannkvalitet

Dagens regelverk er i seg selv fornuftig, men det er måten det forvaltes på som slår feil ut. Jeg vil gå så langt å si at myndighetene må skjerpe seg og se på regelverket med nye øyne. Det tror jeg politikerne er i ferd med å erkjenne og gjøre noe med.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Klima- og miljødepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet har gått sammen om en stor konsulentjobb som utføres av Oslo Economics i samarbeid med rådgiverselskapet COWI og Kinei. De skal legge fram en mulighetsstudie for å avdekke fornyelsesbehovet, sikre vannkvaliteten og samfunnssikkerheten i norsk vannbransje. De skal også se på hvordan disse målene kan nås gjennom bruk av nye teknologier og arbeidsmetoder, og eventuelle regulatoriske og organisatoriske endringer. Som en del av oppdraget skal de gjennomføre en nåsituasjonsanalyse, for å avdekke de viktigste utfordringene i bransjen, og en mulighetsstudie for å undersøke hvor det største forbedringspotensialet kan ligge, både teknisk og organisatorisk. Til slutt skal de utrede mulige gevinster ved bruk av samfunnsøkonomiske analyser. Under årskonferansen vil det bli gitt en orientering om arbeidet med denne rapporten. Statlige myndigheter har i lang tid pekt på kommunene som ansvarlige for vann- og avløpstjenestene, men dette må løftes opp i et samspill mellom stat og kommuner, slik vårt utvalg ser det.

Hele rapporten kan du finne på Norsk Vann sine nettsider, og kan lastes ned her 

Vi har gjennom drøye to år forsøkt å grave fram bakteppet for den situasjonen vi har havnet i. Utvalget har også vært styringsgruppe for to store rapporter, nemlig investeringsbehovet for perioden fram til 2040 og oppdatering av kompetanserapporten.

Investeringsbehovet er totalt opp mot 600 milliarder kroner dersom vi skal løse oppgavene på samme måte som vi tidligere har gjort. Det sier seg selv at vi ikke får slike beløp til disposisjon, og derfor må vi finne fram til smartere og mer effektive løsninger.

Et av de sentrale spørsmålene som blir drøftet er hva som kreves for å gjøre VA-tjenestene mer effektive.

Les også: PE-rør er førstevalget for Karmøy

Spørsmål og hypoteser

Arbeidsgruppa definerte to sentrale spørsmål med fire underliggende hypoteser, å jobbe ut fra:

• Spørsmål 1: Hva skal til for å levere tjenestene mer effektivt?
• Spørsmål 2: Hva kreves for å levere tjenestene med riktig kvalitet og sikkerhet?
• Hypotese 1: Vann- og avløpssektoren er ikke effektiv
• Hypotese 2: Størrelse er avgjørende (kritisk masse) Hypotese 3: Kommunegrenser er ikke en naturlig inndeling for tjenesteprodusentene
• Hypotese 4: Tilgang til kompetanse er kritisk viktig

Nå har vi gjennom mange år vist at vi ikke har vært i stand til å ta hånd om tjenestene for vann og avløp på en god nok måte. Det handler både om kompetansebygging og kapasitetsbygging. Vi vet at kommunene fram mot 2040 trenger å investere hele 332 milliarder kr i vann- og avløpsinfrastrukturen, for å levere rent og trygt vann til befolkningen. 85 prosent, eller 4,6 millioner, av Norges befolkning får sitt drikkevann fra kommunene. Beregninger viser også at kommunene trenger økt rekruttering til vann- og avløpssektoren i årene framover. Ca. 40 nye ingeniører, 40 nye sivilingeniører og 100 nye driftsoperatører skal ut til våre 356 kommuner hvert år, for at kommunene fortsatt skal kunne levere gode tjenester til innbyggerne.

Når vannet flommer i gatene er det vann på avveie i ordets rette forstand. Her fra Sandefjord.

30 prosent av vannet forsvinner på veien

Med fare for å bli oppfattet som selvgod vil jeg hevde at HIAS er en av få organisasjoner som har maktet å løse sine oppgaver innenfor dagens regelverk og forskrifter. Nå svinger EU pisken over Norge, og norske myndigheter retter den samme pisken mot anleggseierne, slik at vi tar EUs regelverk og direktiver på alvor.

Det er et alvorlig tankekors at 30 prosent av alt renset vann ikke kommer fram til abonnentene. Tenk deg dersom vi hadde et veinett som medførte at 30 prosent av trafikken aldri kom fram til målet, da hadde det blitt et enormt rabalder. Det er faktisk slik situasjonen er i norsk vannbransje i dag.

Les også: Klar for det grønne skiftet også i rørbransjen

Dessverre har det aldri vært lett for vår bransje å få gehør for nødvendige tiltak, nettopp for å sikre god og trygg forsyning av våre tjenester. Når den tunge moderniseringen av prosessanleggene kommer, blir det også et kraftig fokus på lånerammer og kommunenes lånekapasitet. Vi er i en situasjon hvor vi ikke kan bygge opp fond for framtidige prosessanlegg med dagens selvkost-prinsipp.

Vi kan imidlertid ikke skylde på regelverket for å drive ineffektivt, men vi må få avklart rammebetingelsene for vår virksomhet, og derfor har vi i flere år etterlyst en samlende sektorlov. I dag har vi eksempelvis en kritisk mangel på slambehandlingskapasitet i Sørøst-Norge, selv om teknologien er på plass.

Politikere og fagfolk samlet til debatt under Arendalsuka i august,
der framtidens behov ble belyst.

Politisk lobbyvirksomhet for Norsk Vann

Noen vil sikkert stille spørsmål ved om Norsk Vann som kommunenes organisasjon innen vann og avløp har gjort jobben sin. Jeg mener organisasjonen har jobbet sterkt inn mot byråkratiet. De har etter beste evne representert sine medlemmer på en god måte uten å få spesielt stort gehør. De siste årene er fokuset rettet sterkere inn mot de politiske partiene, som må ta sin del av ansvaret for dagens situasjon, med blant annet det store etterslepet både på ledningsnett og renseanlegg. Nå er det blitt større politisk oppmerksomhet rundt bransjens utfordringer, slik jeg ser det. Derfor håper jeg vi får en etterlengtet sektorlov.

Vi kan nemlig slå fast at det i dag ikke finnes noe grunnlag for å måle effektivitet i denne sektoren, rett og slett fordi sentrale data mangler.

Mange entreprenører satser sterkt på lærlinger for å sikre rekruttering også i grøfta. Råde Graveservice AS er ett eksempel.

Rekruttering og kompetanse

Undersøkelser viser at rekruttering er en krevende oppgave for mange kommuner, spesielt for de minste. Demografiutfordringene i årene som kommer er med og forsterker dette. Utviklingen de siste årene har også gått i feil retning, hvor det er færre ingeniører og sivilingeniører i kommunene og selskapene i 2020 enn det var i 2013. Undersøkelser viser at det skjer en forflytning av kompetanse fra det offentlige til de private rådgiverfirmaene. Dette gjør at kommunene i større grad enn tidligere er avhengige av disse. Trenden viser at nyutdannede ønsker å jobbe i et større fagmiljø, og det er ikke mulig i de fleste kommuner.

Jeg tror det i liten grad handler om lønnsnivå. Den viktigste driveren for unge ingeniører er å søke seg til de tunge kompetansemiljøene. Disse miljøene finnes i dag i noen av de største kommunene, de få interkommunale selskapene og hos de rådgivende ingeniørselskapene. Derfor mener vårt utvalg at vi må se på en organisering som går ut over kommunegrensene og dermed har et mer regionalt perspektiv.

Les også: Skal neste generasjon ta hele regningen?

Større enheter er nødvendig

Kommunereformens virkning har vært begrenset ettersom halvparten av kommunene fortsatt har under 5.000 innbyggere. De minste kommunene har mest behov for samarbeid, men har som regel lite eller ikke noe samarbeid med andre kommuner. Trenden er at samarbeid mellom kommuner øker jo flere innbyggere de har. I dette arbeidet har vi sett at det er krevende for kommunene å drive innovasjon. Innovasjon og teknologiutvikling er viktig for å møte fremtidige krav og investeringsbehovet, for å levere gode tjenester. Enhetene innen vann- og avløpssektoren bør derfor dekke et innbyggertall på om lag 50.000 der det er mulig. I enkelte deler av landet ser vi at dette tallet blir for høyt. Norge har en sammensatt geografi, og derfor må vi heller snakke om funksjonelle regioner framfor å tallfeste antall innbyggere. Da kan vi muligens også etablere organisasjoner som håndterer disse tjenestene innenfor ett eller flere vannområder.

Flateby Vannverk er et av de små vannverkene som er opptatt av kompetansebygging, men de små enhetene må bli enda flinkere til å samarbeide i framtida.

Utfordrende for små kommuner

Når det er sagt mener utvalget vårt at vannbransjen ikke benytter mulighetsrommet for innovasjon fullt ut. Samtidig viser studier at når det gjelder anskaffelser, så vil det være effektivt for kommunene å samarbeide om dette. Tall fra KOSTRA og tilsyn fra myndighetene viser at både små og store kommuner har utfordringer med å overholde kravene både på vannkvalitet og avløpsrensing. Undersøkelser viser også at kommunene som myndighet ikke har god nok oversikt over anlegg i kommunen.

Utvalget har ikke drøftet ulike selskapsformer. Vi mener fokuset ikke ligger på selve selskapsformen, men på evnen til å ivareta tjenestene på en effektiv måte. Det kan man gjøre om man er en etat i en stor kommune, et interkommunalt samarbeidsorgan eller et offentlig eid AS. I dag er det lovpålagt at VA-tjenestene skal være offentlig eid, og utredning av selskapsform har ikke vært en del av vårt mandat.

Selv om arbeidsgruppa fikk i oppgave å gi føringer for effektiv organisering av vann- og avløpstjenestene har vi fokusert på hvordan vi kan levere effektive tjenester innenfor dagens lovverk og ikke brukt tid på å diskutere organisasjonsmodeller. Det vi har vært tydelig på er at det kreves større organisasjoner med kapasitet og kraft til å levere effektive tjenester. Kommunegrensene er et hinder for effektivisering av vår bransje i et land der halvparten av kommunene har under 5.000 innbyggere.

Det er også et poeng at man ikke behøver å møte opp på et sentralt kontor for å få kommunale VA-tjenester. De leveres i hvert enkelt hjem. Behovet for nærhet eksisterer derfor ikke. Det relevante er trygghet og sikkerhet i leveransene, og det krever kompetanse og styrke. Når tilsynet med vann- og avløpstjenestene nå blir intensivert vil flere kommuner se behovet for å oppgradere sine anlegg og effektivisere tjenestene. Det blir slutt på at kommunene er sitt eget tilsyn, og det er nødvendig for å ivareta sikkerhet, beredskap og hygiene. Da vil dette komme høyere på den politiske dagsorden også i de små kommunene.

Driftsassistansene

Flere peker på at de regionale driftsassistansene kan få en utvidet rolle som koordinerende enhet innenfor funksjonelle regioner. I dag er ikke driftsassistansene en type enhetlige organisasjoner. Noen av de har god egenkompetanse og framstår som solide rådgivere. Et eksempel er den tidligere driftsassistansen DIHVA, som nå er blitt en egen juridisk enhet med navnet Vann Vest AS, og som har 24 medlemskommuner på Vestlandet. Fellesnevneren for driftsassistansene ligger i navnet, nemlig assistanser. De kan ikke stilles til ansvar, men kan tilføre kompetanse og kapasitet. Det betyr at kommunene eller de interkommunale selskapene har det juridiske ansvar for gjennomføring av tjenestene.

Narvik Avløpsrenseanlegg er et av de moderne anleggene i landet.

Standardiserte anlegg

Vi kan ikke drifte tjenestene på samme måte som vi «alltid» har gjort. Det er nå eksempelvis behov for 500 nye avløpsanlegg som skal betjene fra 1.000 til 20.000 PE (personekvivalenter). Da må kommunene gå sammen om en standardisert løsning med et komplett driftskonsept. Vi kan ikke fortsette med kommunal skreddersøm, men satse på serieproduksjon. Her mener jeg det ligger et potensiale for stor næringsutvikling. Innovasjonsevnen innen prosessanlegg har vært liten. Nå kan den få et løft, ved økt FoU-aktivitet også innenfor begrepet selvkost.

I helsesektoren er forskningen knyttet opp mot universitetssykehusene. Norsk vannbransje kan lære noe her, ved å sikre at forskning og utvikling skjer tett på der aktiviteten faktisk foregår. Da holder det ikke med et forskningssenter ved en av landets høyskoler eller universitet. Vannsenteret på Ås er et viktig bidrag, men det vil først og fremst ta seg av forskning og utvikling på rørsiden. Vi må ha sentra som samhandler med de større prosessanleggene for vannproduksjon og avløpsrensing, er det er mulig å drive den type utvikling i samarbeid med leverandører. Da tenker jeg på renseprosesser, sirkulærøkonomi, gjenvinning av ressurser fra avløpsvann, som må utføres på anleggene rundt om i landet.

Selv om vann- og avløpstjenestene finansieres gjennom offentlige gebyrer, går faktisk 70 prosent av omsetningen til innkjøp av tjenester fra det private markedet. Derfor er det viktig at vi kan kjøpe mer effektive og bedre tjenester enn det som er tilfellet i dag. Dette kan være med å effektivisere vår sektor. Jeg tror også større grad av standardisering kan bidra til en eksportindustri, slik danskene har lykkes med i langt større grad enn oss.

Vannet er vårt viktigste næringsmiddel og det er viktig å få en felles nasjonal oversikt over hva som gjøres i de enkelte kommuner.

Konklusjonen

Vi må få til et nasjonalt system for rapportering som erstatter dagens rapporteringssystemer. I dag har vi ikke den nødvendige kunnskapen om hvor vi er. Vi har ingen systemer for å måle effektivitet i bransjen. Vi utfordret Senter for økonomisk forskning ved NTNU til å komme opp med et system for dette, men på viktige parametere om hygieniske barrieremålinger på drikkevann eller alternativ drikkevannsforsyning eksisterer det ikke data som kunne gi NTNU det nødvendige grunnlaget. Dermed blir det målinger på avvik på rentvannsleveransen, og dermed forsvinner hele beredskapsperspektivet på den alternative forsyningen. Vi risikerer dermed at de som bryter gjeldende lover og regler framstår som de mest effektive, og slik kan vi selvfølgelig ikke ha det.

For å utvikle vann- og avløpstjenestene til å bli mer effektive og for å nå myndighetskravene mener arbeidsgruppa:

• At det må etableres et obligatorisk, nasjonalt system for benchmarking, som erstatter eksisterende rapporteringsløsninger.
• At vann- og avløpssektoren må organisere seg i større enheter på tvers av kommunegrenser.
• At det er et stort behov for å få en mer enhetlig myndighetsutøvelse og langsiktige og forutsigbare rammebetingelser.
• At det må legges til rette for økt innovasjon og teknologiutvikling, og at det må organiseres innenfor selvkostregelverket.